O fortalecimento recente do Congresso Nacional ocorreu com base em regras informais que concentraram poder nas presidências da Câmara e do Senado. Essa mudança esvaziou o trabalho de outras instâncias, como as comissões, e reduziu a previsibilidade e a transparência do processo legislativo. A conclusão faz parte de um documento divulgado pela Fundação Fernando Henrique Cardoso nesta semana.
Esse é o segundo “policy paper” de uma série da instituição sobre desafios institucionais e propostas para o aprimoramento da democracia brasileira. O primeiro, de outubro do ano passado, tratou do STF (Supremo Tribunal Federal). O formato consiste em um texto técnico que analisa um problema e sugere soluções.
Na análise, a pesquisadora Beatriz Rey, da Universidade de Lisboa, e Sergio Fausto, diretor da fundação FHC, partem da constatação de que o Congresso passou a ter mais protagonismo na definição da agenda pública nas últimas duas décadas. Esse movimento é observado no aumento da produção legislativa e na diversificação dos temas tratados em leis.
Os autores ressaltam que o fortalecimento do Congresso não deve ser visto com desconfiança por si só. O problema, segundo eles, foi a forma como isso aconteceu. O documento sugere que parte importante desse fortalecimento ocorreu por vias informais, o que gerou distorções no funcionamento das comissões permanentes, no uso das emendas orçamentárias e na organização da agenda legislativa.
Um exemplo citado é o sistema de votação híbrido, adotado durante a pandemia de Covid-19. O modelo de participação remota foi mantido em algumas sessões mesmo após o fim da emergência sanitária. Em 2021, a PEC dos Precatórios foi votada com a participação remota de parlamentares que estavam em Glasgow, na Escócia, para a COP26.
Beatriz Rey afirma que a Presidência da Câmara tem discricionariedade para usar a deliberação remota de maneira informal. Com a dispensa da biometria, o presidente da Casa pode facilitar a obtenção de quórum em votações de seu interesse.
Outro ponto levantado é o colégio de líderes, instância formada pelas lideranças partidárias que organiza a agenda do plenário. Os pesquisadores indicam que o grupo passou a atuar em uma zona entre a formalidade e a informalidade, com reuniões fora das instalações da Câmara. Na gestão do ex-presidente Arthur Lira (PP-AL), não havia clareza sobre a realização dos encontros. Um líder relatou que, ao chegar para uma reunião, foi questionado por Lira sobre o que fazia ali.
Para Rey, a falta de regras respeitadas faz com que a personalidade do presidente da Câmara influencie a condução dos trabalhos. Ela lembra que o atual presidente, Hugo Motta (Republicanos-PB), tornou as reuniões públicas por insatisfação dos próprios parlamentares.
O diagnóstico contou com um grupo de discussões que incluiu o ex-presidente da Câmara Rodrigo Maia e o ex-deputado Marcus Pestana. Entre as recomendações do documento estão a retomada da deliberação presencial como regra, o fortalecimento das comissões, critérios mais rígidos para o apensamento de proposições, o restabelecimento das comissões mistas para medidas provisórias e a formalização do Colégio de Líderes.
A questão das emendas orçamentárias aparece no documento como tema para uma futura agenda de reforma. Os autores recomendam que as emendas sejam formuladas pelas comissões e que o limite financeiro deixe de ser vinculado à receita corrente líquida ou ao orçamento anterior corrigido pela inflação.
Na conclusão, Rey e Fausto afirmam que as mudanças dependem da capacidade do Congresso de construir um movimento de autorregulação institucional. A pesquisadora diz que há insatisfação interna em relação ao funcionamento atual e espera que o documento inspire projetos que alterem o regimento. Ela se mostra pessimista quanto às emendas orçamentárias, por ser um tema em que há resistência a ceder poder.
